Двухпалатный Конгресс США, состоящий из сената и палаты представителей, является основным органом законодательной власти на федеральном уровне в США. Основные его полномочия включают налогообложение, регулирование торговли с зарубежными странами и между штатами, право объявления войны, формирование вооруженных сил и выделение средств на их содержание. Конгрессу также предоставляются полномочия, позволяющие принимать "необходимые и уместные" законы для эффективного функционирования государственного механизма.
Основные функции Конгресса отличаются от тех, которые подразумевались творцами американской конституции в конце XVIII века. По их замыслу, Конгрессу надлежало быть как основным законодательным органом, так и основным инициатором законопроектов, тогда как президент был наделен правом законодательных рекомендаций.
В наши дни важнейшие законодательные предложения инициируются исполнительной властью и направляются в Конгресс через президента. Кроме того, президент и правительственные ведомства издают распоряжения и инструкции, которые, как правило, уточняют многие детали законов, принятых Конгрессом, поэтому огромное значение приобретает административное право.
Конгресс – не только законодательный орган. Сюда поступают жалобы граждан на чиновников. На рассмотрение этих жалоб сенатор или конгрессмен в среднем тратит почти столько же времени, сколько у него уходит на законодательную работу. Конгресс привлекает внимание общественности к важным социальным проблемам и политическим альтернативам, проводя специальные слушания и расследования.
Большинство законопроектов может быть подано в любой из палат, но финансовые – только в палате представителей. Представленный на рассмотрение палаты законопроект направляется в соответствующий комитет и после его одобрения выносится на обсуждение всей палаты. Если палата одобрит законопроект, его направляют в другую палату, где рассмотрение начинается также с комитета. Каждая палата имеет право вносить поправки в законопроект.
Разногласия между сенатом и палатой представителей снимаются в согласительном комитете, после чего компромиссный вариант законопроекта вновь выносится на обсуждение обеих палат. Принятый ими законопроект поступает на подпись к президенту, который может подписать его, наложить на него вето или оставить без рассмотрения.
В первом случае законопроект обретает силу закона; во втором – становится законом лишь в том случае, если обе палаты преодолеют президентское вето большинством в две трети голосов; в третьем случае закон обретает силу по прошествии десяти дней и без президентской подписи. Если Конгресс до истечения десяти дней объявит перерыв в работе, то законопроект не становится законом; такое косвенное вето называют карманным
Конгресс работает в сессионном режиме. Ежегодно созывается одна сессия. Первоначально она длилась с первого понедельника декабря до первого понедельника после 4 марта. 20-й поправкой, принятой в 1933 году, дата открытия сессии Конгресса перенесена на 3 января. Но точная дата роспуска Конгресса на каникулы не установлена. Помимо регулярных сессий Конгресс может собираться на специальные сессии, созываемые президентом США.
Сенат был создан как верхняя палата Конгресса, представляющая интересы штатов и имущих классов общества. Поэтому сенаторов избирали законодатели штатов. Согласно 17-й поправке, получившей силу закона в 1913 году, сенаторов стали выбирать прямым голосованием избиратели штата. Как верхняя палата сенат обладает особыми полномочиями, например, он может одобрять или отклонять президентские назначения на высшие государственные посты, ратифицировать или отклонять международные договоры и рассматривать дела должностных лиц, подвергнутых импичменту палатой представителей.
В соответствии с конституцией от каждого штата избирают двух сенаторов. Число сенаторов неуклонно росло по мере образования новых штатов – от 20 сенаторов в Конгрессе первого созыва в апреле 1789 (из 13 "первых" штатов Нью-Йорк, хотя и ратифицировал Конституцию, не проводил выборы сенаторов вплоть до июля, Северная Каролина ратифицировала Конституцию в ноябре, а Род-Айленд – лишь в мае 1790) до 100 в 1959 году, когда Аляска и Гавайи приобрели статус штатов.
Сенаторов избирают сроком на шесть лет. Для сохранения преемственности власти сроки полномочий сенаторов смещены во времени таким образом, что в каждый год выборов становится вакантной только треть мест. Сенатором может стать любой человек старше 30 лет, являющийся гражданином США не менее 9 лет и ко времени выборов проживающий в штате, от которого он избирается. Кроме зарплаты, сенаторы получают средства на содержание офиса и оплату труда помощников.
Вице-президент США является председателем сената. Сенат избирает из своего состава временного председателя, который ведет заседания в отсутствие вице-президента. Наиболее важными руководителями сената являются лидер сенатского большинства и лидер сенатского меньшинства, избираемые на совещаниях (кокусах) фракций крупнейших политических партий, представленных в сенате. Им помогают секретари партийных фракций сената.
Авторы конституции рассматривали палату представителей как нижнюю палату Конгресса, представляющую все население страны. Количество представителей пропорционально численности населения, но каждый штат имеет не менее одного представителя. Выборы представителя проводятся через процедуру всеобщего голосования по одномандатным округам с приблизительно равной численностью населения.
Палата представителей первоначально насчитывала 59 членов, но к 1910 году их число выросло до 435. С тех пор численный состав палаты оставался неизменным, а поправки на прирост населения делались путем расширения избирательных округов через каждые десять лет, после очередной его переписи. В результате такого «перерасчета» после переписи 1990 года Калифорния имела 52 представителя, или 12% от общего числа конгрессменов; Аляска, Делавэр, Северная Дакота, Южная Дакота, Вермонт и Вайоминг – по одному представителю. Как представительный орган народа палата имеет исключительное право принимать налоговые законы. Палата представителей может возбудить импичмент против федеральных чиновников, а также полномочна избирать президента страны, если ни один кандидат не получит большинства голосов выборщиков.
Члены палаты представителей избираются на два года. Кандидат должен быть старше 25 лет, не менее 7 лет быть гражданином США и ко времени выборов проживать на территории штата, от которого он избирается. Кроме того, он получал средства на содержание офиса и оплату труда помощников. Спикер, или председательствующий, избирается членами палаты, другими руководителями палаты являются лидеры и секретари фракций.
В Конгрессе, хотя это не оговорено конституцией, формируются различные комитеты и комиссии. 16 постоянных комитетов в сенате и 19 постоянных комитетов в палате представителей выполняют большой объем работы по подготовке и рассмотрению законопроектов. Каждый комитет ведает конкретной областью, например, иностранными делами, обороной, сельским хозяйством, банками и финансами. Пожалуй, наиболее влиятельным является комитет по регламенту, который готовит законопроекты к прохождению через палату и определяет очередность их рассмотрения.
Председатели постоянных комитетов, обладающие широкими полномочиями, избираются по принципу старшинства пребывания в Конгрессе. Председателем, как правило, становится член фракции большинства, дольше всех проработавший в данном комитете.
Наибольшие шансы стать председателями комитетов имеют конгрессмены и сенаторы от округов, где традиционно доминирует какая-то одна партия, что позволяет одному и тому же лицу многократно переизбираться. Помимо постоянных комитетов в каждой палате Конгресса существуют и специальные комитеты. Комитеты, в которые входят члены обеих палат, называются объединенными комитетами. Для выработки компромиссных вариантов законопроектов назначаются согласительные комитеты.